d) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu tak obywateli jak i społecznego. Organ I instancji nie wskazał faktów, jakie uznał za udowodnione, czy też dowodów, na których się oparł, czy przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności lub mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym nie przytoczył przepisów prawa. Organ II Instancji również nie przeprowadził wnikliwej analizy materiału dowodowego, nie dostrzegając sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami M.p.z.p. oraz uznając inwestycję za boisko,

e) art. 8 k.p.a. – poprzez powyższe działanie z całą pewnością nie można mówić o budzeniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

f) 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Organ II Instancji powinien uchylić skarżone postanowienie oraz orzec co do istoty sprawy, tj. wstrzymać wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

g) 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 poprzez jego niezastosowanie;

h) 152 § 1 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji mimo, że z materiału zebranego w sprawie oraz okoliczności sprawy wynika prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania,

i) art. 28 § 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) poprzez ich błędną interpretację, to jest uznanie przez organ, że sporna inwestycja spełniła wszelkie wymagania stawiane niniejszą ustawą oraz aktami prawa miejscowego. Organ II Instancji również nie dostrzegł niezgodności z M.p.z.p. Żaden z organów nie odniósł się do argumentacji dotyczącej przyznania im statusu strony, a także prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę, o której nie byli poinformowani, została wydana w oparciu o dokumentację złożoną przez Gminę Miasto S. w ramach realizacji programu „S. Budżet Obywatelski” (SBO). W zakresie tego programu początkowo zgłoszono renowację ówcześnie istniejącego boiska, jednak w trakcie trwania poszczególnych etapów projekt inwestycji doznawał wielu modyfikacji, które zaszły pomiędzy zgłaszanym projektem w ramach SBO, a projektem, który uzyskał pozwolenie na budowę i które są na tyle istotne, że zmieniają charakter inwestycji. Początkowa wartość projektu wzrosła, z przewidywanych […] tysięcy złotych do niemal […].

Zdaniem skarżących, postanowienia organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przy błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego.

Po pierwsze zarówno organ I jak i II instancji błędnie przyjęły interpretację pojęć stadionu i boiska. Organ I instancji winien zweryfikować twierdzenia inwestora w tym zakresie i przeprowadzić postępowanie dowodowe, które dałoby odpowiedź na pytanie, czy przedmiotem inwestycji jest boisko, czy też stadion. Z kolei organ II instancji nie powinien uznawać w tym przedmiocie twierdzeń organu I instancji za prawidłowe. Wprawdzie brak jest ustawowych definicji rozróżniających jednoznacznie boisko od stadionu, to jednak można w literaturze napotkać wyraźne rozróżnienia tych dwóch obiektów sportowych. „Boisko to wydzielony, równy i utwardzony teren, porośnięty trawą, czasami pokryty nawierzchnią tartanową lub sztuczną trawą. Może być wyposażone w bieżnie, skocznie lekkoatletyczne (boisko lekkoatletyczne) lub bramki piłkarskie (boisko piłkarskie). Zazwyczaj otoczone trybunami dla widzów, tworzy stadion”. W przewodniku po rozporządzeniu Rady Ministrów autorstwa Tomasza Wilżaka wskazano, że -„Wobec braku legalnej definicji tego typu obiektów za stadion, w myśl Leksykonu naukowo-technicznego, uznać należy teren z urządzeniami sportowymi, trybunami itp. zazwyczaj z centralnie położonym (…) boiskiem sportowym”. Jak wynika z materiałów udostępnionych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. boisko ma być otoczone pasami technicznymi, ma posiadać nagłośnienie oraz oświetlenie, jak również trybuny. Tym samym niedotrzymany został kolejny warunek, pod jakim projekt został dopuszczony do udziału w „konkursie SBO”, mówiący o tym, że boisko nie może mieć nagłośnienia, ani oświetlenia. Już chociażby z powodu niedotrzymania przez inwestora przedmiotowego warunku zwiększył się istotnie obszar oddziaływania obiektu.

Po drugie organy I oraz II instancji bardzo lakonicznie odnoszą się do postanowień M.p.z.p. Głębsza analiza uchwały dotyczące zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę „tymczasowego boiska” narusza § 6 ust. 5 pkt 5 i § 195 M.p.z.p. W projekcie planowanej inwestycji nie przewidziano wystarczającej ilości miejsc parkingowych, czego nie dostrzega żaden z organów rozpoznających sprawę. W projekcie przewidziano jedynie […] miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zgodnie z przytoczonym paragrafem M.p.z.p., miejsc postojowych powinno być co najmniej […] (sama powierzchnia boiska […] m2 podzielone przez […] m2 daje nam liczbę […], w zaokrągleniu […] miejsca parkingowe). Projektant niesłusznie przyjął, że chodzi o inne obiekty rekreacyjno-sportowe. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją jasno wskazuje, że jeżeli chodzi o hale sportowe, czy boiska należy przyjąć dla […] metrów kwadratowych terenu […] miejsce postojowe. Gdyby przyjąć zaś całkowitą powierzchnię terenu, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która wynosi […] m2, to przy takiej powierzchni, zgodnie z M.p.z.p., inwestycja powinna przewidywać niemal […] miejsc parkingowych. Organ I instancji w ogóle w swoim postanowieniu nie odnosi się do tych postanowień M.p.z.p. Natomiast, organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja nie jest skomplikowana, ani złożona technicznie, w związku z czym wypełnia założenia M.p.z.p. Zdaniem skarżących, uchwałodawca nie zróżnicował możliwości tymczasowego zagospodarowania od złożoności oraz skomplikowania inwestycji, a od jej przeznaczenia. Wskazuje wprost, że gdy chodzi o tymczasowe zagospodarowanie terenu, to jest ono dopuszczone wyłącznie w zakresie sportu i rekreacji w postaci boiska, czy mini golfa. Realizacja samego boiska jest dopuszczona przez M.p.z.p., natomiast cała infrastruktura związana z inwestycją nie znajduje uzasadnienia. Całej inwestycji brak jest również charakteru tymczasowości. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku jest znacząca, a budynek trwale związany z gruntem. Zaprojektowano również bardzo dużą ilość oświetlenia oraz wykonanie trwałych miejsc parkingowych, na dodatek w mniejszej ilości, niż wymaga tego M.p.z.p. Projektowana płyta boiska spełnia normy PZPN, aby były rozgrywane na stadionie mecze ligowe, co tylko potwierdza tezę, że inwestor buduje boisko dla zainteresowanego klubu sportowego […]. Zapis w M.p.z.p. zakładał docelowe przeznaczenie terenu na cele oświatowe, nie natomiast na stadion ligowego klubu sportowego. Hałas towarzyszący rozgrywkom ligowym oraz ciągłe zwiększone natężenie światła sztucznego pochodzącego z terenu stadionu będą miały negatywny wpływ na nieruchomości znajdujące w pobliskim otoczeniu, na ich wartość oraz na ograniczenie w ich korzystaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.)

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie zapadło na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Zdaniem skarżących postępowanie wznowieniowe, w tym wypadku powinno zostać wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ponieważ inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została udzielona bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Termin „okoliczności sprawy”, wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień.

O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10).

Jednocześnie należy podkreślić, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14).

Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. i uzasadniają uwzględnienie ich wniosku.

Należy co prawda zgodzić się z Wojewodą, że decyzja organu I instancji nie zawiera wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy wobec przytoczenia stosownej argumentacji przez Wojewodę Z. w zaskarżonej decyzji.

Organ ten w szczególności przeprowadził analizę zgodności projektu z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawidłowo też przeanalizował kwestie dotyczące możliwości ewentualnego zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdzając, że obiekt nie może być zaliczony do takich przedsięwzięć bowiem nie jest stadionem lecz boiskiem.

W ocenie skarżących inwestycja winna uzyskać tzw. decyzję środowiskową ponieważ wynika to z treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Z takim stanowiskiem skarżących nie sposób się jednak zgodzić. Jak słusznie zauważył Wojewoda, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 pkt 57 cytowanego rozporządzenia zalicza się m.in.: parki rozrywki rozumiane jako obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją, pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 642 i 1893), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, inne niż wymienione w pkt 55. Przedmiotowy obiekt nie może być jednak uznany za stadion bowiem za taki uznaje się budowlę sportową przeznaczoną do rozgrywania zawodów różnych dyscyplin sportowych oraz innych masowych imprez widowiskowych lub komercyjnych, przy czym w jego skład wchodzi widownia, a także szeroko pojęte zaplecze i infrastruktura towarzysząca (pomieszczenia techniczne, socjalne, administracyjne, handlowe, usługowe, monitoringu). Nie sposób nie zgodzić się z Wojewodą, że zaprojektowany obiekt nie jest skomplikowany ani złożony technicznie. Przede wszystkim nie zaplanowano na nim stałych trybun, a jedynie miejsca na trybuny przenośne. Słusznie zatem przyjął organ, że wspomniany obiekt stanowi boisko z zapleczem socjalnym. Należy przy tym dodać, że zgodnie z projektem, pomieszczenia budynku przeznaczonego na cele zaplecza piłkarskiego to przede wszystkim szatnie dla piłkarzy oraz sędziów z węzłami sanitarnymi, sala dla około […] osób jako miejsce spotkań i szkoleń, wc dla piłkarzy a nadto pomieszczenie służbowe dla osoby dozorującej obiekt, kotłownia, biuro i magazyn. Nie zaplanowano zatem jakichkolwiek obiektów handlowych, usługowych, czy pomieszczeń na potrzeby telewizji. Wspomniane wcześniej miejsce na trybuny przenośne stanowi przy tym wąski pas utwardzonej nawierzchni (od strony ul. P.) o szerokości zaledwie […] m. Zaznaczenia przy tym wymaga, że projektowane obiekty takie jak piłkochwyty czy bramki na boisku oraz instalacje zewnętrzne związane z nawodnieniem i odwodnieniem płyty boiska mogą być zdemontowane.

Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że projektowany obiekt jest boiskiem z zapleczem socjalnym (a zatem nie wymaga decyzji środowiskowej), a przy tym także obiektem tymczasowym (wobec czego nie może być mowy o niezgodności z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dla terenu elementarnego […]). Powyższego nie zmienia okoliczność, że obiekt został wyposażony w infrastrukturę oświetleniową, nagłośnieniową, wodociągową czy energetyczną skoro jest to niezbędne do funkcjonowania i utrzymania boiska w należytym stanie.

Z powyższych względów za nietrafny należy uznać także podnoszony przez skarżących argument dotyczący niezgodności inwestycji z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości miejsc parkingowych. Chociaż – jak już wskazano powyżej – obiekt nie posiada stałych trybun jednak posiada wyznaczone dla widzów miejsce (na trybuny przenośne), zatem prawidłowo wyliczono ilość tych miejsc jak dla „innych obiektów rekreacyjno-sportowych” nie zaś „hal sportowych i boisk (bez widzów)”.

Nieuzasadnione okazały się także – z przyczyn, o których była już wcześniej mowa – zarzuty niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebrania w sposób dostateczny materiału dowodowego. Raz jeszcze należy podkreślić, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. Organ winien wziąć pod przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Z tych względów, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących pominięcia przez organy argumentacji dotyczącej przyznania im statusu strony, należy wskazać, że kwestie te nie mogły mieć rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Samo bowiem przyznanie skarżącym takiego statusu nie uzasadnia jeszcze uchylenia decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia […] r. Organ musi mieć bowiem jeszcze podstawy do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia z tego powodu postępowania, dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę – nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem wstępna analiza projektu budowlanego nie wskazuje, w ocenie organów, uzasadnionego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z […] r.

Słusznie też Wojewoda wskazał, że oceny stanu akustycznego środowiska i obserwacji zmian dokonują właściwe organy ochrony środowiska w ramach państwowego monitoringu środowiska, co oznacza brak prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę stanowiska właściwego organu ochrony środowiska.

Jak wynika z powyższych wywodów w świetle zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie zostało wykazane aby we wszczętym w niniejszej sprawie postępowaniu wznowieniowym mogła zapaść inna decyzja niż odpowiadająca w istocie pozwoleniu na budowę z dnia […] r. Tym samym trudno przyjąć, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. W tej zaś sytuacji w świetle treści tego przepisu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących A. G. i M. G. (skargi pozostałych skarżących odrzucono postanowieniem z dnia […] r.) o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę.

Ostateczne przesądzenie zaistnienia przesłanek z art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. może przy tym nastąpić jedynie w zasadniczym postępowaniu wznowieniowym. W niniejszym postępowaniu wystarczające i dopuszczalne było jedynie ustalenie wystąpienia prawdopodobieństwa takiego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę – Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.